W okresie tzw. pandemii COVID-19 państwo w pośpiechu stworzyło system pomocy publicznej, który zamiast stabilnych reguł prawa oparł się na uchwałach rządu, regulaminach i zmiennych interpretacjach. Najwyższa Izba Kontroli już w czasie kontroli ostrzegała, że taka konstrukcja prawna doprowadzi do masowych sporów, kosztów przerzuconych na podatników oraz naruszenia podstawowych zasad państwa prawa.
Dziś te prognozy potwierdziła praktyka Polskiego Funduszu Rozwoju oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego. Kilkanaście tysięcy przedsiębiorców zostały objęte procedurami zwrotu subwencji, często bez wykazania nadużyć, a wyłącznie na podstawie późniejszych reinterpretacji zasad programu. Koszty obsługi tych programów sięgnęły miliardów złotych, a odpowiedzialność za systemowe błędy państwa próbuje się przerzucić na obywateli.
Ten tekst pokazuje, dlaczego tarcze finansowe PFR stały się symbolem braku rozliczenia nadużyć okresu pandemii, jak państwo złamało zasadę pewności prawa oraz dlaczego konieczne są pilne zmiany systemowe, by podobny chaos nigdy więcej się nie powtórzył.
Tarcze finansowe pod lupą. Dlaczego państwo zawiodło przedsiębiorców
Już po zakończeniu kadencji Prezesa Najwyższej Izby Kontroli wielokrotnie zwracałem uwagę, że patologie okresu tzw. pandemii COVID-19 nie zostały dotąd w sposób realny i systemowy rozliczone. Podkreślałem przy tym, że mimo upływu czasu nie podjęto działań zmierzających do stworzenia prawidłowych rozwiązań prawnych, rozumianych nie jako doraźne korekty, lecz jako trwałe mechanizmy zapobiegające podobnym nadużyciom w przyszłości. Wskazywałem, że zaniechania te dotyczą nie tylko sfery finansów publicznych, lecz także naruszeń praw człowieka, łamania Konstytucji RP oraz działań godzących w podstawowe fundamenty cywilizacyjne państwa prawa, w tym elementarne zasady moralne i prawne, na których opiera się wspólnota polityczna.
Niezależnie od powyższego wielokrotnie w wystąpieniach publicznych podkreślałem, że to urzędy skarbowe, a nie Polski Fundusz Rozwoju, powinny być naturalnym i właściwym przekaźnikiem środków pomocowych dla przedsiębiorców. To właśnie administracja skarbowa dysponuje realną wiedzą o kondycji finansowej podmiotów gospodarczych, ich obrotach, zobowiązaniach podatkowych i historii rozliczeń. Tymczasem PFR był strukturą całkowicie nową, powołaną w pośpiechu, pozbawioną jakiegokolwiek rozeznania co do rzeczywistej sytuacji finansowej beneficjentów. Pomocy udzielano w przeważającej mierze na podstawie samych tylko oświadczeń przedsiębiorców, co z góry generowało ryzyko składania danych niepełnych, błędnych lub nieprawdziwych, a w konsekwencji prowadziło do późniejszych masowych prób odzyskiwania wypłaconych środków.
Raport Najwyższej Izby Kontroli dotyczący działań Polskiego Funduszu Rozwoju SA w ramach realizacji programów tzw. tarcz finansowych miał od początku charakter kontroli legalności, rzetelności i gospodarności. Nie był to dokument oceniający skuteczność polityki antykryzysowej w kategoriach ekonomicznych czy społecznych, lecz analiza konstrukcji prawnej programów pomocowych oraz sposobu ich wdrażania. Najwyższa Izba Kontroli wskazywała w nim, że stwierdzone nieprawidłowości nie mają charakteru incydentalnego ani wyłącznie wykonawczego, lecz dotyczą fundamentalnych elementów systemowych, w szczególności źródeł prawa, stabilności reguł oraz relacji pomiędzy państwem a beneficjentami pomocy publicznej. Już na etapie publikacji raportu akcentowano, że przyjęty model realizacji programów pomocowych rodzi istotne ryzyka prawne, których konsekwencje ujawnią się w sporach sądowych.
W raporcie wykazano, że programy tarcz finansowych były oparte w przeważającej mierze na uchwałach Rady Ministrów oraz regulaminach opracowywanych przez Polski Fundusz Rozwoju, a nie na przepisach powszechnie obowiązującego prawa w randze ustawowej. Wskazano również na brak jednoznacznych i stabilnych definicji determinujących prawa i obowiązki beneficjentów, na wprowadzanie zmian interpretacyjnych już po rozpoczęciu wypłat środków, a także na niespójność pomiędzy dokumentami programowymi, regulaminami i treścią umów. Najwyższa Izba Kontroli jednoznacznie zaznaczyła, że tego rodzaju konstrukcja prawna może prowadzić do podważania roszczeń PFR nie na poziomie ustaleń faktycznych, lecz na poziomie samej podstawy prawnej żądań zwrotu subwencji.
Istotnym elementem raportu były również przewidywania dotyczące skutków prawnych opisanych nieprawidłowości. Wskazywano, że wadliwa konstrukcja programów pomocowych zwiększy liczbę sporów sądowych, utrudni skuteczne dochodzenie roszczeń przez PFR oraz doprowadzi do sytuacji, w której koszty sporów, windykacji i obsługi prawnej zostaną przerzucone na Skarb Państwa. Na etapie publikacji raportu były to prognozy oparte na analizie ryzyka prawnego, nie zaś na utrwalonym jeszcze orzecznictwie Sądu Najwyższego. Dziś wiadomo również, że sam koszt obsługi programów pomocowych przez PFR wyniesie około 13,5 miliarda złotych – kwotę, która ostatecznie obciąży wszystkich podatników, a która w znacznej mierze mogła okazać się całkowicie niepotrzebna, gdyby wsparcie było realizowane przez istniejące struktury administracji publicznej.
Wszystkie zasadnicze obawy formułowane w raporcie Najwyższej Izby Kontroli znalazły następnie potwierdzenie w praktyce działań Polskiego Funduszu Rozwoju. PFR uruchomił bowiem szeroko zakrojone działania zmierzające do odzyskania środków wobec bardzo dużej liczby beneficjentów programów pomocowych, obejmujące czynności kontrolne, wstrzymywanie umorzeń, wezwania do zwrotu subwencji, postępowania windykacyjne oraz sprawy sądowe. Skala tych działań, według publicznie dostępnych danych i analiz, obejmowała tysiące podmiotów, przy czym w debacie publicznej była szacowana jako sięgająca kilkanaście tysięcy przypadków w szerokim rozumieniu. W znacznej części spraw roszczenia te nie były oparte na wykazaniu podania nieprawdziwych danych czy oczywistych nadużyć po stronie przedsiębiorców, lecz na późniejszej reinterpretacji zasad programów pomocowych oraz na tzw. negatywnych rekomendacjach Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Rekomendacje te, jak wynika zarówno z ustaleń Najwyższej Izby Kontroli, jak i z relacji stron postępowań, miały często charakter nieweryfikowalny, lakoniczny i pozbawiony uzasadnienia, a mimo to stanowiły podstawę do formułowania wobec przedsiębiorców żądań zwrotu znacznych kwot środków publicznych. Już w momencie podejmowania tych działań praktyka ta sprawiała wrażenie systemowego bezprawia, polegającego na pozbawieniu beneficjentów realnej możliwości obrony oraz na przerzuceniu na nich skutków wadliwej konstrukcji programów pomocowych.
Postanowienie Sądu Najwyższego z 18 grudnia 2025 r., w którym odmówiono przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej Polskiego Funduszu Rozwoju, stanowi istotne potwierdzenie trafności przewidywań Najwyższej Izby Kontroli. Sprawa dotyczyła żądania zwrotu subwencji opartego na późniejszej reinterpretacji zasad programu, mimo że nie kwestionowano prawdziwości danych podanych przez beneficjenta. Odmowa przyjęcia skargi kasacyjnej oznaczała pozostawienie w mocy prawomocnego orzeczenia korzystnego dla przedsiębiorcy i w praktyce potwierdziła, że uchwały Rady Ministrów oraz regulaminy programu nie mogą samodzielnie stanowić wystarczającej podstawy roszczeń cywilnoprawnych, a także że niedopuszczalne jest pogarszanie sytuacji beneficjentów poprzez zmiany interpretacyjne dokonywane po wypłacie środków.
Z perspektywy tego postanowienia raport Najwyższej Izby Kontroli jawi się jako dokument trafnie identyfikujący systemowe ryzyka prawne na etapie, gdy nie zostały one jeszcze jednoznacznie potwierdzone w orzecznictwie najwyższej instancji. Tezy dotyczące braku stabilnej podstawy prawnej roszczeń PFR, masowości potencjalnych sporów oraz obciążenia Skarbu Państwa konsekwencjami wadliwej konstrukcji programów pomocowych znalazły potwierdzenie ex post. Sąd Najwyższy nie zakwestionował ustaleń kontrolnych, lecz nadał im wymiar normatywny, potwierdzając, że odpowiedzialność za skutki niejasnych i niestabilnych reguł nie może być przerzucana na beneficjentów.
W tym sensie raport Najwyższej Izby Kontroli, oceniany z perspektywy postanowienia Sądu Najwyższego, nie jest jedynie zapisem kontroli przeszłych działań, lecz trafną diagnozą systemowych błędów państwa w okresie tzw. pandemii. Połączenie ustaleń kontrolnych i stanowiska Sądu Najwyższego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że mechanizmy zastosowane w przypadku Polskiego Funduszu Rozwoju naruszały podstawowe standardy państwa prawa, w tym zasadę pewności prawa, ochrony zaufania obywatela do państwa oraz konstytucyjne granice ingerencji w sferę praw majątkowych.
Należy przy tym podkreślić, że całość tych rozwiązań była osadzona w specustawie covidowej, uchwalonej w pośpiechu, bez zachowania standardów poprawnej legislacji. W ocenie Najwyższej Izby Kontroli ustawa ta mogła zostać wydana z naruszeniem Konstytucji RP. W związku z tym, jeszcze jako Prezes Najwyższej Izby Kontroli, złożyłem stosowne pismo do Trybunału Konstytucyjnego, wnosząc o zbadanie konstytucyjności tej regulacji. Do chwili obecnej wniosek ten nie został rozpatrzony, co samo w sobie stanowi wymowny przykład braku realnej woli rozliczenia nadużyć okresu tzw. pandemii.
W konkluzji należy wskazać, że sprawa Polskiego Funduszu Rozwoju stanowi modelowy przykład zaniechania rozliczenia nadużyć okresu tzw. pandemii oraz braku działań zmierzających do stworzenia trwałych, prawidłowych rozwiązań prawnych na przyszłość. W związku z tym w sprawie PFR podejmiemy w najbliższym czasie dalsze działania, zmierzające zarówno do wyjaśnienia odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości, jak i do wymuszenia zmian systemowych, które uniemożliwią powtórzenie podobnych naruszeń w przyszłości.
Marian Banaś